国家环保总局有关负责人解读《环境监测管理办法》

2007年7月25日,国家环保总局颁布了《环境监测管理办法》(总局令第39号,以下简称《办法》),已于9月1日实施。日前,国家环保总局有关负责人就《办法》有关问题进行了解读。

问:请介绍一下《办法》出台的背景

2005年12月,国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,明确要求抓紧拟订包括环境监测在内的相关法律法规草案,完善环境监测网络。经过多年发展,环境保护法律法规体系日益健全和完善,环境保护各相关领域、各相关环境要素的污染防治基本都出台了相应的法律、法规。一些重点工作领域的法律、法规还根据形势要求不断进行修订。然而,环境监测作为环境保护工作的重要组成部分,在法制化建设进程中明显滞后,目前尚未出台统一的、专门的环境监测法律、法规。1983年城乡建设环境保护部制定的《全国环境监测管理条例》已难以适应目前环境监测管理的需要而废止。现行法律对环境监测的规定比较分散,关于环境监测工作的责任主体和工作要求分散在《中华人民共和国环境保护法》及大气、水、噪声、固体废物、放射性等相关污染防治法律中。有必要出台环境监测专门法律法规,推进环境监测统一监督管理。考虑到《环境监测管理条例》制订的周期,国家环境保护总局决定先行出台《环境监测管理办法》。

问:如何看待《办法》在环境监测工作中的作用?

《办法》的发布是推进历史性转变的重要举措,将进一步完善环境保护法律、法规体系,有利于加强节能减排工作。环境监测体系是污染物总量减排的三大支撑体系之一。通过建立先进的环境监测预警体系,才能实现对减排工作成效的客观评价,对各项减排措施的科学验证。科学的减排指标体系必须依靠监测手段来量度,科学的减排考核体系必须依靠监测数据来支撑。《办法》的出台,对环境监测属性、定位、管理、规范、处罚等长期依靠行政指令规范的方面进行全面梳理,为先进的环境监测预警体系建设提供了全方位的制度框架,有利于推进节能减排工作。

问:请介绍一下《办法》的主要内容

《办法》共23条,分别明确了《办法》制定的目的、依据、适用范围,规定了环境保护部门和环境监测机构的职责分工、标准规范的制定、环境信息发布、环境监测数据的法律效力、环境监测网的建设原则和管理主体、环境监测质量管理要求、企业的环境监测责任和义务、环境监测机构资格认定等。

问:如何看待环境监测的法律地位?

环境监测是环境管理的“哨兵”、“耳目”,是环境管理的重要组成部分,是环境管理最为重要的基础性和前沿性工作。任何环境决策都离不开环境监测基础数据的支持,每一项环境管理措施的优劣成败都要依靠环境监测来验证。在我国,长时期以来一直存在的环境监测工作性质是政府行为还是市场行为之争,环境监测工作及相关机构、人员在定位上始终处于模糊不清的状态。《办法》从三个方面强调了环境监测的法律属性:

一是重申并拓展了环境监测的内涵。即环境质量监测、污染源监督性监测、突发环境污染事件应急监测、为环境状况调查和评价等环境管理活动提供监测数据的其他环境监测活动。这几类环境监测活动都是政府行为,是代表公众利益,为更好地行使公权力开展的公共事务。从我国环境监测的实践看,将以环境质量、污染源排放状况和污染事故应急监测为主体的环境监测工作定性为政府环境管理行为是符合国情的。

二是规定了环境监测成果的法律效力。依法取得的环境监测数据,是环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核的依据。

三是强调了环境监测活动及环境监测设施受法律保护。现在存在一种不良风气,就是企业对环境监测工作不够重视,个别企业甚至恶意阻挠、干扰监督性环境监测。排污企业还没有充分认识到监督性监测数据是反映企业环境行为的客观标尺,同样决定了企业的生死存亡。《办法》以专门条款对企业的违法行为进行了规定,并明确了针对不同程度违法行为的处罚方式。这将有利于加强监管,规范企业环境行为。对于环境监测设施破坏,《办法》也明确了罚责。这是基于近年来环境监测事业发展带来的新问题而提出的。由于法制观念和环境意识淡薄,远程在线监测装置、点位标志等环境监测设施经常遭到破坏和盗窃,不仅造成了国家财产的损失,也严重影响了环境监测工作的正常开展。

问:《办法》有哪些突破?

主要包括两个方面:一是明确了环境监测统一监督管理的基本思路、原则和要求;二是开创性提出了企业的环境监测责任与义务。

问:如何理解环境监测的统一监督管理?

根据《环境保护法》第七条规定:国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。《办法》从三个方面进行了规定:

一是统一标准。《办法》规定:国家环境保护总局负责依法制定统一的国家环境监测技术规范。省级环境保护部门对国家环境监测技术规范未作规定的项目,可以制定地方环境监测技术规范,并报国家环境保护总局备案。目前,由于开展监测的相关部门制定的行业规范不统一,导致监测数据缺乏可比性。同时,各部门在实际工作中,选择的标准规范也不同。这些差异,直接导致数据出现偏差和矛盾。统一技术标准和规范,有利于提高各类机构监测数据的可比性。

二是统一信息发布。《办法》明确了由县级以上环境保护部门负责统一发布本行政区域的环境污染事故、环境质量状况等环境监测信息。原有的环境法律法规中关于环境信息发布的规定过于笼统,有关部门发布信息的依据和目的各有不同,有时相关部门公布的环境相关信息出现差异,甚至产生矛盾。环境监测数据信息统一发布,有利维护政府环境信息的权威性、严肃性和公信力,有利于保障广大人民群众的环境知情权益。

三是统一标志。统一标志,就是建立一整套色彩鲜明、含义准确、便于认知的识别系统。建立统一的识别系统,有利于提高工作效率,便于监测人员顺利进入指定场地、点位。同时,也有利于公众监督。特别是在突发环境事件的应急处置过程中,具有统一标志的监测车辆和监测人员方便交通、安全等相关部门识别,以便快速通行和进入应急现场。

问:企业的责任与以往规定有何不同?

企业对自身排污状况进行监测责无旁贷。排污企业既是环保主管部门的责任,同时也是环境管理相对人——排污企业的责任。企业以追求利润为最大目的,环境保护的意识不强,环境资源的经济外部性突出。随着环境管理和执法力度的加强,绝大多数企业建立了污染治理设施,但治理设施运转不正常、超标排放、偷排、漏排现象时有发生,加之相关的环保法律法规不健全,因此企业自身更没有对排放的污染物进行监测、提供污染源数据、建立污染源档案的法律责任和意识,发展监测能力、建立企业环境监测实验室的自觉性严重不足,全国企业自我污染源监测能力发展缓慢,监测水平普遍较低。环境监测往往被理解为政府针对企业的单向工作,而容易忽视企业自身的环境保护责任。企业排污状况的监测工作量大、涉及面广,仅仅依靠环保部门所属的环境监测机构难以取得令人满意的工作效果,更重要的是不利于培育企业的环境保护意识。《办法》依据《环境保护法》的基本精神,开创性地对此进行了补充说明,要求排污者必须按照县级以上环境保护部门的要求和国家环境监测技术规范,开展排污状况自我监测。实施这项规定,就是要求有能力的企业必须建立自测机构,其监测能力和数据的有效性由省级环境保护主管部门所属的环境监测站进行审核和定期验证;不具备能力的,必须委托有资质的环境监测机构进行监测。环保部门所属环境监测机构对于企业排污状况,由承担具体监测任务转向更多地对企业自我监测行为的监督管理上。这样规定,丰富了环境管理的内涵,完善了环境管理的责权体系,界定了监管与被监管双方的责任,有利于加强污染源监督监测工作,是环境保护工作的一项有益创新。

 

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