针对某种类型的环境健康风险采取何种预防性政策（Precautionary Policy），是一种政府管理决策。这种管理决策应该建立在对风险正确评估的基础上，并集中体现在标准限值的制定原则上。在公众对环境问题的敏感性日益增强的背景下，WHO十分重视在全球范围内制定共同的、针对不确定性风险的预防性政策及风险管理框架。尤其对于具有高度不确定性并受到公众普遍关注的潜在健康风险，WHO更强调必须在对各种证据进行全面科学评估的基础上，充分考虑采取适当的行动或不采取行动可能导致的效益-费用，并据此确定应采取的预防性措施。

在WHO的预防性框架中，一个重要的核心原则是：从未确定的风险中识别已知的风险，并针对已确定的风险制定以科学为依据的标准限值。WHO多次强调，不论采用何种预防性政策，都不应随意动摇制定标准限值的基础，即标准限值必须建立在防止已确认的危害的基础上。事实表明，当一个国家或地区的环境政策脱离了以WHO为主导的国际主流轨道，甚至带上非理性色彩，对公众的误导作用以及对社会的负面影响将是很大的。

2000年3月WHO新闻办公室发布了名为“电磁场和公众健康—警戒性政策”的官方文件，详细阐述了针对电磁场潜在健康风险应采取的预防性政策及若干重要管理原则；2003年5月，WHO官方网站公布了《保护公众健康的预防性框架（草案）》，阐明了WHO对具有不确定性的风险的政策框架；2006年，WHO正式出版了《制订以健康为基础的电磁场标准框架》。从WHO国际电磁场计划工作框架可以明显看出，上述框架文件均是在WHO“国际电磁场计划”对电磁场的风险评估结论已明确的基础上，制订的配套性官方文件。上述框架文件连同立法范本框架文件及即将出台的《WHO环境健康准则》一起，最终将形成以全球电磁场标准为核心的完整风险管理体系。面对我国目前针对现行标准能否保证公众健康与安全的疑问，以及随意援引不确定的流行病学研究个案来否定科学的标准限值的倾向，有必要认真学习与全面领会WHO在上述三个文件中阐明的关于预防性政策的核心原则。

鉴于在电磁环境健康领域执行何种预防性政策绝不是一个简单的政策概念的取舍问题，它取决于政府有关部门对现行曝露标准的安全性及电磁场风险的不确定性的判断。因此，WHO的预防性政策在阐述电磁场预防性政策之前，首先阐明了WHO对现行标准限值及对电磁场健康风险的整体评估结论，指出：

（1）关于国际导则

WHO指出，“公众曝露于EMF通过各团体组织和法律规定的限值来调控，其中最重要的是由国际非电离辐射防护委员会起草的国际导则和各国家的安全标准。导则的目的是避免所有短期和长期曝露所致的已确定的危害，并在限值中引入很大的安全裕度。实际的曝露水平应总远低于所推荐的限值”。

（2）关于电磁场潜在健康风险评估的不确定性

WHO指出，电磁场潜在健康风险的评估包括无数的不确定性，表现在全球迄今虽然已完成了大量关于电磁场（EMF）与人体各种疾病间的关联性的流行病学研究中。但迄今只有部分关于家庭中工频磁场与儿童期白血病风险间微弱的流行病学关联证据，而其它的科学证据（包括大量的动物研究）却不支持有关联的结论，而且流行病学研究本身还存在着难以排除的混淆与偏倚因素。因此，WHO指出“复核这些证据的专家委员会已经一致地发现这种关联很微弱以致不具有说服力”。WHO又指出“没有一个重要的委员会已经得出结论认为低水平的场确实存在危害性”。

关于预防性政策，文献《世界卫生组织(WHO)电磁场和公众健康——警戒性政策》指出，面对科学的不确定性，在环境健康问题的处置上，有不同的几种政策，包括：

• 预防性原则（Precautionary Principle）
• 谨慎回避（Prudent Avoidance）
• 可合理达到尽可能低（ALARA— As Low As Reasonably Achievable）

（1）预防性原则

文献《世界卫生组织(WHO)电磁场和公众健康——警戒性政策》指出，预防性原则是一种风险管理政策，应用于具有高度不确定性的场合，来反映对潜在的“严重风险”采取措施的需要，而不等待科学研究的结果。欧盟委员会于90年代末，为防止疯牛病传染而做出禁止从英国进口牛肉的决议，就被WHO认为是在预防性原则下采取的临时性保护措施的实例。

文献《世界卫生组织(WHO)电磁场和公众健康——警戒性政策》强调了应用预防性原则的重要准则，即选择预防性措施时应遵循的以下原则：

1）相称性，选择适当的保护水平；

2）无歧视对待，即应用上的无差别，以同样的尺度处理具有可比性的问题；

3）一致性，所采取的措施在范围和实质上，应与在类似环境中已经采取的措施相一致；

4）潜在效益与费用的检验，采取行动或不采取行动的适宜性和切实可行性，包括费用/效益分析；

5）进行复核的主旨，有无新的科学证据；

6）能够确定责任，指在形成更充分的风险评估所必须的科学证据方面的责任。

文献《保护公众健康的预防性框架.WHO草案》指出，根据预防性原则，选择不采取行动或采取某类预防性行动，取决于以下两个重要因素，即风险的确定性程度（风险大小）和危害的严重性。将按预防性框架制作的风险管理方案按其严格程度从小到大排列，列出以下各类：

1）决定不采取正式行动，用于对风险非常小或证据不足以支持采取正式行动的情况；

2）研究填补知识缺口，进一步验证，以便今后有更好的风险评估；

3）预防性的等待，追踪研究和测量结果；

4）信息交流，帮助人们理解问题，并做出自己应做的选择；

5）补偿，有时人们可能愿意接受某种补偿来交换工作场所或所处环境中的曝露增高；

6）调控，由政府采取正式步骤来限制潜在危险事件的发生及后果。调控可采取多种形式，包括经济激励、鼓励降低风险的计划或活动、阐明政府态度或强制遵循标准等；

7）缓解技术方案，进行工程改进、新设计系统、屏蔽、引进保护设备等；

8）限制或禁止曝露，在两者费用很低时使用的方案。

对未确定健康危害的风险，所选择的方案必须与可能的风险是相称的，原则上这是要通过效益/费用分析来实现的。

再次强调了WHO预防性框架的核心原则。即在缺少完整科学信息的情况下：

1）预防性框架不能用来替代现有的以科学为依据制定的导则。限制人体曝露的导则是由健康影响研究结果所支持的；这些研究结果应该是一致的、可再现的、被不同实验室所确认的，并已清楚地验明对人体是有害的曝露水平。此外，曝露限值中包含了安全因子，该安全因子考虑了已确认的影响经过验证了的阈值的不确定性。这些基本原则始终是预防性框架的本质要点；

2）不能以预防性框架的名义来扩展或提出导则。在已制定导则的情况下，重要的是绝不应使用预防性框架破坏导则的科学基础，从而武断地降低曝露限值。

（2）ALARA（可合理达到尽可能低）

世界卫生组织明确指出：

这是一项用以减少“已知危险”的政策，在把曝露保持至可合理达到的尽可能低的同时，考虑费用、技术、对公众健康与安全的利益，同时考虑到其他社会与经济方面。现在，ALARA主要应用于离子辐射防护范围，因为在离子辐射防护中，限值不在阈值的基础上设置，而是宁可设置在可接受风险的基础上。这种情况下，降低风险是合理的，因为这种风险甚至在低于所推荐限值的水平下也存在，其根据是可接受风险对个体而言存在很大差别。

WHO明确指出：ALARA未应用于制定EMF曝露相关的公共政策。因为理所当然地，它对电磁场（工频的或射频的）不是一项合适的政策，这是因为在低曝露水平下预期没有任何危险，而且曝露无处不在。

代表中国参加WHO“国际电磁场计划”的中国卫生部代表在会上指出“我国自80年代后期开始，在电磁环境健康领域中曾长期沿用‘可合理达到尽可能低’这一管理政策”（引自WHO国际电磁场计划1999年11月第2次国际电磁场协调委员会文件SHC#2”）。他近期又指出，我国参加国际电磁场计划后，应在积极参与世界卫生组织倡导的全球EMF标准统一化的同时，着手国内EMF标准的统一与协调（引自第2届电磁辐射与健康国际研讨会论文集）。可以看出，有关部门在纠正长期误用ALARA政策的同时，定会采纳WHO官方意见和国际主流趋势，明确排斥在标准限值上寻求本底值或盲目降低标准限值的不正确取向。

（3）谨慎回避

自从1989年美国Carnegie Mellon大学的Morgen、Florig等在给美国技术评估办公室的报告中提出了针对工频电磁场的名为谨慎回避的风险管理策略以来，谨慎回避的定义与内涵不断地演化，并被不同人士做出极不相同的解释。WHO在文献中明确指出“从1989年以来，谨慎回避的意义已经演化为即便在不存在可验证的危险时也采用简单、易达到、低价的措施来降低电磁场曝露”。然而，简单、易达到和低价这些词含义不明。通常，政府机构仅限于对通过设计上的小改进就能降低公众曝露水平的新设施应用该项政策，并不把这项政策应用于现有设备的改进上，因为这通常是很昂贵的。

WHO指出，按此定义，在难以科学合理地预料，采取了这些措施能降低危险的情况下，谨慎回避提议采取低费用的措施来降低曝露。这些措施通常被表达为建议自愿的，而不是以固定的限值或法规的方式表达。

WHO指出，在NIEHS报告送交美国国会的封面函中，NIEHS的主管Kennith Olden建议，将过去曾提出的“被动的监管行动”替代为“教育公众和受监管的社会以降低曝露”。这项建议与谨慎回避有所不同，即提倡教育措施而不是采取降低曝露的实际措施。WHO强调：在有些地方（如美国少数州）实施的谨慎回避涉及到的主要是支出，而不是对危险的一种态度。它并不意味着把曝露限值设定为一个任意性的低水平，并要求达到目的而不问成本。WHO重申了对风险评估与曝露限值的关键立场，即科学的风险评估和以科学为依据的曝露限值不应因采用任意的预防政策而被破坏”。

综上所述，可以看出WHO的观点是：对一种环境风险采用何种预防性政策，关键不在于政策的名词与定义，而是其实质内涵。它集中体现在：

（1）环境政策应建立在对风险与危害正确评估的基础上；对健康风险的科学评估结论不应因采用任何预防性政策而被破坏；

（2）曝露限值应建立在预防已知的健康危害的基础上；以科学为依据的曝露标准限值不应因采用任何预防性政策而被破坏；

（3）对风险是否要采取适当的预防性措施应根据风险与危害的大小，应进行采用行动或不采取行动的利益—费用分析。

信息来源：《输变电设施的电场、磁场及其环境影响》 中国电力出版社